中国国土空间规划下的城镇化进程

2020-11-24
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导读

70年前，你的家乡是城市吗？在1949年末，全国只有132个城市，常住人口城镇化率只有10.64%。70年过去，到2018年末，中国城市数量达到672个，城镇化率也提高了48.94个百分点，达到了59.58%。

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根据国家统计局相关年鉴资料，以下是从1949年到2018年的中国城镇化数据-增强现实AR作品《中国城市70年》。读者可以将地图映射在物品平面上，每个省份距离地面的高度，代表了该省当年的城镇化率。高度越高，城镇化率越高。

通过这个工具，可以清楚地观察到中国城镇化经历过的3个阶段。

1949年-1978年：探索发展阶段

新中国刚成立时，全国城市常住人口共3949万人，其中非农业人口仅为2741万人，城镇化率只有10.64%。城市经济基础非常薄弱，全国城市道路面积仅8432万平方米，拥有公共交通设施的城市仅27个，公共汽（电）车也只有2299辆，全国只有72个城镇建有自来水厂。到1957年末，中国城市数量发展到176个，比1949年增长了33.3%。1958年后，中国城市数量持续增加，截至1961年，全国一共208个城市。1962年国民经济调整时期开始后，一批城市被撤销。到1965年，城市数量下降至168个。1966年到1978年的12年间，中国处于城镇化的探索发展阶段，全国仅多了26个城市，平均每年只增加2个。在探索发展阶段，中央政府承担驱动全国各地国土开发与经济发展的全部责任，地方政府负责执行。在这时期，城市规划主要扮演在空间上自上而下严格落实国民经济计划的角色，而城市土地使用无偿行政划拨制度与农村土地集体所有权制度，也为中央自上而下落实国土空间管控计划提供了有力保障。

1979-2011年：快速发展阶段

1978年，十一届三中全会召开，作出了实行改革开放的重大决策，改革重点很快转向城市，中国城镇化进程开始加速。但是1980年代的城市规划由于还没有建立健全相关法律法规，大多只有一个城市建设方针——“严格控制大城市，合理发展中等城市，积极发展小城镇”，这就是影响时间很长的“22字方针”。城市建设方针比较重视城市发展的地方，都在编制城市总体规划。1980年代开始探索编制的各级国土规划与各类区域规划，但由于缺乏实施保障制度，对地方的实际约束力不强；另一方面，探索加强针对建设用地的调控，诸如1984年颁布《城市规划条例》，随后在1990年正式实施“一书两证”制度，1986年颁布《土地管理法》，随后确立了“统一分级限额审批”的土地管理模式，相关国土空间规划法律的颁布和不断修订，带动了城镇化水平的发展。
从1979到1991年的十二年间，全国共新增加城市286个，相当于前三十年增加数的4.7倍。1992年，建立社会主义市场经济体制的总目标确立。城市作为区域经济社会发展的中心，其地位和作用得到前所未有的认识和重视。
2002年，党的十六大明确提出“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。从此，揭开了中国城镇建设发展的新篇章，城镇化与城市发展空前活跃。城市规划界也在突破“编制办法”设定的界限，注重战略研究。以2002年《广州城市总体发展概念规划》为标志，许多大城市都进行了“空间发展战略”研究，以超长眼光去看待城市，并进而指导城市总体规划的编制。
2008—2010年，我国先后遭遇汶川和玉树地震、舟曲特大泥石流灾害，灾后恢复重建成为了当时的主要任务。所以，灾后重建规划最大的特点就是“多规合一”，发展规划、保护规划、空间规划多规合一，同时编制相互衔接，保护规划划定底线，发展规划定投资、定项目、明确定额，空间规划根据项目和定额再进行选址和空间资源的配置，各项基础设施和公共服务配套齐头并进，保障供给，规划一次性实施。

2012年至今：提质发展阶段

2012年，党的十八大提出“走中国特色新型城镇化道路”，中国城镇化开始进入以人为本、规模和质量并重的新阶段。2015年后，为推动城镇化建设，一系列的户籍、土地、财政、教育等配套改革相继出台。农业转移人口市民化速度加快，大城市管理更加精细，中小城市和特色小城镇加速发展，城市群建设持续推进，城市区域分布也更加均衡。截至2018年末，中国常住人口城镇化率达到59.58%，比2011年提高了8.31个百分点。
现阶段，中央政府于2019年在《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出：“到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步实现‘多规合一’，基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护‘一张图’”；“到2025年，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度”；“到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平”。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的提出是未来15年里国土空间规划城乡发展的方向。
随着国土空间规划相关法律法规的修改完善，通过国土空间规划来规范空间治理行为愈发彰显出优势。我们相信国土空间规划在指引、约束城乡空间发展，支撑我国经济社会可持续发展，保障城市健康发展方面将起到定海神针的作用。我们积极响应国家号召，为勾绘保护与开发融为一体的空间蓝图，为高质量发展提供技术支持。

                                              

      数据来源：国家信息中心、中国政府网

      图文来源：澎湃新闻（版权归原作者所有）


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